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江西企業(yè)網(wǎng)3月11日北京訊 江西有生態(tài)優(yōu)勢(shì)，江西愿成為“美麗中國(guó)”的試驗(yàn)省或試驗(yàn)區(qū)。而要進(jìn)一步保護(hù)好生態(tài)，需要在補(bǔ)償機(jī)制上讓“誰受益、誰補(bǔ)償”,更需要在立法層面進(jìn)一步完善。3月9日，在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議江西團(tuán)全體會(huì)議的討論現(xiàn)場(chǎng)，生態(tài)保護(hù)和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)立法成為眾多人大代表提出的建議,尤其是要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,并適時(shí)出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》。
保護(hù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)利益受損未獲補(bǔ)償
2012年2月10日，一則浙江、安徽預(yù)備億元對(duì)“賭”新安江水質(zhì)的報(bào)道，讓關(guān)注跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的很多人眼前一亮。據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，中央財(cái)政劃撥安徽3億元，用于新安江治理。3年后，若兩省交界處的新安江水質(zhì)變好了，浙江地方財(cái)政再劃撥安徽1億元，若水質(zhì)變差，安徽劃撥浙江1億元，若水質(zhì)沒有變化，則雙方互不補(bǔ)償。這意味著，中國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)已開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段，也讓一直呼吁建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的江西人有了艷羨，也看到了可借鑒的可能。全國(guó)人大代表、江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)鄧輝對(duì)新安江的生態(tài)補(bǔ)償很關(guān)注，“遺憾的是，江西的東江源沒有納入試點(diǎn)范圍。”
“上游尤其是源頭區(qū)域往往以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境，并投入了大量資金進(jìn)行保護(hù)和治理；下游成為直接受益者，卻對(duì)上游尤其是源頭區(qū)域不給予補(bǔ)償，既有悖于環(huán)境保護(hù)‘誰受益、誰補(bǔ)償’的原則，也造成了另外一種不公平。”鄧輝告訴記者，以發(fā)源于江西的東江為例，源頭在贛州的尋烏、安遠(yuǎn)和定南三縣，東江是廣東省及香港特別行政區(qū)的4000多萬城鄉(xiāng)居民的主要飲用水源。為了保護(hù)東江源水質(zhì)，尋烏縣等縣付出了巨大代價(jià)：采取封山、造林、退果、關(guān)礦等措施，取消經(jīng)濟(jì)林的砍伐指標(biāo)，拒絕可以上馬的建設(shè)項(xiàng)目等等，幾乎是勒緊褲腰帶保護(hù)環(huán)境。據(jù)當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)，1980年，尋烏縣財(cái)政收入和農(nóng)民純收入與周邊縣市差距不大，但到2011年，全縣財(cái)政收入僅3.3億元，農(nóng)民人均純收入3809元，為江西省農(nóng)民人均收入的55.3%，是廣東省農(nóng)民人均純收入的40.41%，是珠江三角洲農(nóng)民人均純收入的6%左右。東江源區(qū)3縣貧困人口占總?cè)丝诒壤哌_(dá)42％。
鄧輝說，為了保護(hù)東江源的生態(tài)環(huán)境，作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的江西，每年從有限的財(cái)力中拿出資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。從2008年開始到2012年，江西省共投入5.44億元對(duì)“五河”和東江源頭地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，但畢竟杯水車薪。而作為受益的下游，廣東和香港官方從未給予東江源區(qū)任何生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)。
建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
由于流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失，給我國(guó)江河流域下游區(qū)域水生態(tài)環(huán)境安全留下隱患，也使得源區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，不利于實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。
“應(yīng)該建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，”鄧輝認(rèn)為，鑒于我國(guó)江河流域上游（如長(zhǎng)江上游的青海、東江上游的江西）往往比較貧困、下游（如長(zhǎng)江下游上海、江蘇，東江下游廣東、香港）往往比較富裕的實(shí)際情況，建議全面建立跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并盡快實(shí)施，按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，由下游給予上游尤其是源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以參照已開展的“新安江模式”。“在跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立之前，應(yīng)先行將東江源生態(tài)補(bǔ)償納入國(guó)家層面的試點(diǎn)。”鄧輝說，之所以這樣建議，因?yàn)闊o論是生態(tài)意義，還是政治意義上，東江（香港市民飲用水水源）的地位都顯得格外重要。
“今年起就應(yīng)將東江源列入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。”和鄧輝一樣，全國(guó)政協(xié)委員、民革中央監(jiān)督委員會(huì)副主任陳清華希望生態(tài)補(bǔ)償越快落實(shí)越好。《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》已明確要求將東江源列入國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，目前關(guān)鍵要建立科學(xué)的、操作性強(qiáng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)東江源區(qū)直接補(bǔ)助和政策扶持的力度，形成生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金不斷增長(zhǎng)的機(jī)制，把以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障、醫(yī)療和教育保障等社會(huì)事業(yè)發(fā)展列入東江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要內(nèi)容。“作為受益方的廣東省政府應(yīng)建立東江流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。”陳清華說，江西省則應(yīng)將東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入江西省相關(guān)發(fā)展規(guī)劃中，在項(xiàng)目、資金和政策上給予重點(diǎn)扶持。對(duì)源區(qū)政府及領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行新的綠色政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。
國(guó)家層面建立生態(tài)補(bǔ)償基金
無論是在新安江開展的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，還是來自江西的全國(guó)人大代表和政協(xié)委員呼吁的對(duì)東江源進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，僅僅是生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈_始，環(huán)境獲益地區(qū)向?yàn)楸Ｗo(hù)環(huán)境作出貢獻(xiàn)的上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該成為一種常態(tài)化。但目前，國(guó)家層面尚未建立起專門針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。而生態(tài)補(bǔ)償是需要環(huán)保、財(cái)政、發(fā)改委等多部門全力合作才能解決。
生態(tài)補(bǔ)償該怎么補(bǔ)？人大代表也給出了自己的解決辦法。
“在具體的流域生態(tài)補(bǔ)償方式方面，建議以中央財(cái)政資金扶持為主，并建立中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。”鄧輝說，在這一前提下，可建立省際橫向補(bǔ)償制度，作為輔助補(bǔ)償措施；也可以政策優(yōu)惠和項(xiàng)目扶持。同時(shí)，建議從國(guó)家層面明確建立生態(tài)補(bǔ)償基金，基金的來源有多方面：政府補(bǔ)助，在財(cái)政預(yù)算安排、國(guó)家相關(guān)補(bǔ)助、流域內(nèi)違法行為罰沒收入等方面安排補(bǔ)償資金；市場(chǎng)調(diào)控，如以排污費(fèi)征收、水電使用價(jià)格附加等方式收取生態(tài)補(bǔ)償資金；鼓勵(lì)捐贈(zèng)，為保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境做貢獻(xiàn)。
也有人大代表提出，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)包括兩個(gè)方面，一是為了保護(hù)環(huán)境的投入，另一是喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的補(bǔ)償。前者補(bǔ)償好計(jì)算，投入多少補(bǔ)多少。后者可根據(jù)收入差距進(jìn)行調(diào)整補(bǔ)償，就是參照受益地區(qū)和上游做貢獻(xiàn)區(qū)域的收入差距進(jìn)入相對(duì)應(yīng)的補(bǔ)償，而這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，每?jī)傻饺暾{(diào)整一次。
同時(shí),全國(guó)和各地應(yīng)對(duì)自己范圍內(nèi)的功能區(qū)劃做一個(gè)確定,如該區(qū)域是江西省內(nèi)劃分的,那就由省內(nèi)財(cái)政給予協(xié)調(diào)補(bǔ)貼,如果該區(qū)域是國(guó)家劃分的,那就由國(guó)家財(cái)政給予補(bǔ)貼。
通過立法使生態(tài)補(bǔ)償制度化
要使一項(xiàng)制度常態(tài)化，立法是最好的保障。現(xiàn)在國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償還處于地方政府為主導(dǎo)的點(diǎn)上實(shí)驗(yàn)階段，國(guó)家層面上的推開，首先是立法問題尚未解決。
“鑒于我國(guó)資源、環(huán)境的法律法規(guī)對(duì)保護(hù)江河流域生態(tài)雖有涉及，但過于原則性，難以指導(dǎo)實(shí)踐，建議將流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制納入法制軌道，適時(shí)進(jìn)行立法。”鄧輝提出，在專門立法出臺(tái)之前，建議先以國(guó)務(wù)院名義下發(fā)關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償工作的指導(dǎo)性意見，或者先制定《流域生態(tài)補(bǔ)償辦法》。并盡快出臺(tái)國(guó)務(wù)院《生態(tài)補(bǔ)償條例》，該法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間，積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)后，適時(shí)出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》。無論是建立制度，還是立法原則，要確立“生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先”、“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，對(duì)因保護(hù)生態(tài)而作出物質(zhì)犧牲的要給予生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)以犧牲環(huán)境來發(fā)展的則要進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和補(bǔ)償。
“濕地生態(tài)也應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。”人大代表、省林業(yè)廳廳長(zhǎng)閻鋼軍認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶鼮閷挿骸竦鼐哂泻B(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、調(diào)蓄洪水等多種生態(tài)功能，加強(qiáng)濕地保護(hù)，是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要途徑。由于濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制未建立，濕地區(qū)域群眾為保護(hù)濕地所遭受的損失得不到補(bǔ)償，生活相對(duì)貧困。閻鋼軍建議，國(guó)家應(yīng)盡快建立濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，并將鄱陽湖濕地納入國(guó)家濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)范圍。對(duì)濕地實(shí)行占用費(fèi)征收制度，任何單位和個(gè)人開發(fā)利用濕地及其資源，都必須支付濕地資源恢復(fù)費(fèi)，可參照國(guó)家森林植被恢復(fù)費(fèi)征收辦法，根據(jù)濕地的類型和濕地開發(fā)的項(xiàng)目，確定每畝濕地的征收標(biāo)準(zhǔn)。以“誰污染誰付費(fèi)、誰破壞誰補(bǔ)償”為原則，建立濕地環(huán)境污染損害補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)主要河流實(shí)行跨行政區(qū)界斷面水質(zhì)目標(biāo)考核，上游地區(qū)出境水質(zhì)超過跨行政區(qū)交接斷面控制目標(biāo)的，由上游地區(qū)政府對(duì)下游地區(qū)予以資金補(bǔ)償，對(duì)造成水體污染物超標(biāo)的市縣試行生態(tài)補(bǔ)償金扣繳政策。
本報(bào)特派記者郭寧發(fā)自北京
